שלח לחבר
דף הבית > חדשות משפטיות > העליון קובע לראשונה: חוק התחרות מטיל איסור על מונופול לקבוע מחיר מופרז

חדשות

העליון קובע לראשונה: חוק התחרות מטיל איסור על מונופול לקבוע מחיר מופרז, צילום: pixabay
העליון קובע לראשונה: חוק התחרות מטיל איסור על מונופול לקבוע מחיר מופרז
02/08/2022, עו"ד שוש גבע

בית המשפט העליון דן לראשונה בתחולת עילת המחיר המופרז לפי חוק התחרות, במסגרת הליך ייצוגי נגד חברת קוקה קולה. נקבע כי הכרה בעילת המחיר המופרז מתיישבת עם תכליתו של חוק התחרות, עם זאת, היכולת לגבות מחיר גבוה יותר מתמרצת השקעה במחקר ופיתוח, בהתייעלות ובייצור, ומשכך יש לודא שהמחיר הגבוה הוא גם בלתי הוגן

האם חוק התחרות הישראלי מטיל איסור על בעל מונופולין לקבוע מחיר מופרז למוצר או לשירות, ומהם התנאים להחלתו של איסור זה- אלה הן הסוגיות שבמוקד ההליך דנן. נגד החברה המרכזית לייצור משקאות קלים בע"מ, העוסקת בייצור, שיווק והפצת מותגים של חברת קוקה-קולה העולמית, אושרה תובענה ייצוגית. הטענה שבליבת ההליך הייצוגי היא כי החברה המרכזית מנצלת לרעה את מעמדה כבעלת מונופולין בשוק משקאות הקולה בישראל (המכונה גם "שוק המשקאות המוגזים השחורים"), על מנת לגבות מחיר מופרז עבור משקה קוקה-קולה בבקבוק 1.5 ליטר. לנוכח חשיבותן של הסוגיות המתעוררות בהליך, התבקשה היועמ"ש להביע את עמדתו.  גפניאל ביקש גילוי מלא של המידע הנוגע לעלויות הייצור של המוצר, והחברה מצידה התנגדה למבוקש, וטענה שגפניאל כלל לא הניח תשתית ראייתית ראשונית לעילת התביעה הנטענת. בית המשפט המחוזי הותיר בידי החברה את הבחירה אם להיענות לבקשת הגילוי אם לאו, תוך שהבהיר כי סירוב לגילוי המידע המבוקש יביא להנמכת רף ההוכחה הנדרש בבקשת האישור.  סופו של דבר, נקבע כי גפניאל העמיד תשתית ראייתית לכאורית המבססת אפשרות סבירה לכך שייקבע כי מחיר המוצר בעת הרלוונטית היה בלתי הוגן. 

לעמדת החברה, בית המשפט המחוזי סטה מן הפסיקה האירופית רבת השנים בכך שקבע כי ניתן לבחון את התקיימות עילת המחיר המופרז לפי מבחן עזר אחד בלבד, המתמקד בהשוואה למחירי משקאות קולה מתחרים.

המשיב טען מנגד כי, השוק הישראלי שונה מהשוק האירופי בכך שהוא מאופיין בריכוזיות גבוהה, ריבוי מונופולים ושחקנים חוזרים, וכן במכסי ייבוא גבוהים וריחוק גיאוגרפי משווקים רבים – ומשכך קיימת הצדקה ברורה להכרה בעילת תמחור מופרז בדין הישראלי וכן לשימוש נרחב בה. עוד נטען כי מטעמים אלה אף ניתן להסתפק במבחן עזר אחד לצורך בחינת התקיימות עילת המחיר המופרז.

לעמדת היועמ"ש, יש להכיר בעילת המחיר המופרז בדין הישראלי – ואולם יש לעשות בה שימוש בצימצום ובריסון, ורק על יסוד אינדיקציות ברורות לכך שהמחיר הגבוה הוא גם בלתי הוגן. כך, משום שיישום שגוי של עילת המחיר המופרז עלול להביא בטווח הבינוני והארוך לפגיעה בתחרות בשוק וברווחת הצרכנים, כתוצאה מהתערבות מלאכותית ובדיעבד בקביעת המחיר בשוק.

 

כב' השופטת ע' ברון פסקה כי במוקד חוק התחרות ניצבת השאיפה לקדם את רווחת הצרכנים באמצעות הגנה על התחרות במשק הישראלי. תחרות חופשית מיטיבה עם הצרכנים ומביאה להגדלת הרווחה הכלכלית – בין היתר בדרך של הפחתת מחירים, הגדלת המגוון והאיכות של המוצרים והשירותים, ויצירת תמריצים להתייעלות ולחדשנות. בע"א 2247/95 בעניין תנובה נקבע כי: "התחרות החופשית היא אבן יסוד בכל שיטת משטר דמוקרטי, בהיותה סממן בולט של חירות הפרט להגשמת האוטונומיה שלו. בהגשמת התחרות החופשית ובשמירה עליה יש משום ביזור מוקדי ההכרעה החברתיים ומניעת ריכוז-יתר של כוח בידי השלטון או בידי גופים מונופוליים פרטיים.". בתוך כך, חוק התחרות נותן בידי הממונה על התחרות כלים אפקטיביים להגנה על התחרות – כדוגמת סמכות להתנגד למיזוג בין חברות והטלת עיצומים כספיים. אחד החששות שעימם מתמודד חוק התחרות הוא פגיעה בתחרות ובצרכנים מצד גופים בעלי מעמד מונופוליסטי בשוק. לפי סעיף 26 לחוק, מי שמחזיק בלמעלה ממחצית מכלל אספקת הנכסים או השירותים בשוק מסוים, או מכלל רכישתם, הוא "בעל מונופולין", ובשנת 2019 תוקן חוק התחרות כך שגם מי שמחזיק בידו כוח שוק משמעותי ביחס לאספקה או רכישה של מוצרים או שירותים הוא בעל מונופולין. יש להדגיש כי דיני התחרות אינם אוסרים על עצם קיומו של מונופולין. יתרה מכך, היכולת לגבות מחיר גבוה יותר מתמרצת השקעה במחקר ופיתוח, בצבירת מוניטין, בהתייעלות ובייצור. עם זאת, כוח שוק עלול להיות מנוצל לרעה לפגיעה בתחרות. החששות העיקריים בהקשר זה הם מפני דחיקת מתחרים מהשוק או מניעת כניסתם לשוק של מתחרים חדשים ("הדרה"); ומפני גריפת רווחים על חשבון הצרכן. סעיף 29א(א) לחוק התחרות קובע הוראה כללית האוסרת על בעל מונופולין לנצל לרעה את מעמדו בשוק באופן שעלול להפחית את התחרות או לפגוע בציבור. בהמשך לאמור, נקבע כי הסוגיה כאן נסבה על החזקה החלוטה הקבועה בסעיף 29א(ב)(1) לחוק התחרות, ולפיה קביעת מחיר קניה או מכירה בלתי הוגן לנכס או לשירות מהווה ניצול לרעה של המעמד המונופוליסטי. התערבות שיפוטית במחיר גבוה אינה פועלת במישרין להגנה על התחרות בשוק – אלא מצמצמת בדיעבד את הפגיעה בצרכן שנגרמה בהיעדר תחרות. יש קושי ממשי בסימון קו הגבול שהחל ממנו מחיר גבוה הופך להיות בלתי הוגן, ובקביעת אמות מידה לזיהוי מחיר בלתי הוגן המיתרגמות למבחן משפטי שיוצר ודאות. על רקע הדברים הללו, העילה של תמחור מופרז שנויה במחלוקת בקרב המומחים בתחום, בארץ ובעולם. במסגרת החלטה בבקשה לאישור תובענה כייצוגית שהוגשה נגד חברת תנובה בגין מחיר גבינת הקוטג', קבע בית המשפט המחוזי כי הדין הישראלי הלך בעקבות הדין האירופי באופן המקים עילת תביעה בגין קביעת מחיר מופרז (ת"צ (מחוזי מרכז) 46010-07-11  בעניין תנובה). התובענה הייצוגית התקבלה ותנובה חויבה בהשבת הרווח הבלתי הוגן שצמח לה ממכירת קוטג' בשנים 2009 עד 2011.

יתרה מזו, נקבע כי בגדרו של ההליך דנן בית המשפט נדרש להכריע לראשונה בסוגיה העקרונית של תחולת עילת המחיר המופרז ואופן יישומה בדין הישראלי. סעיף 29א לחוק התחרות מבוסס על סעיף 102 לאמנת האיחוד האירופי, ובעת חקיקתו של האיסור על קביעת מחיר בלתי הוגן בחוק התחרות, כבר נקבע בדין האירופי כי איסור זה כולל בחובו איסור על קביעת מחיר מופרז. המסקנה המתבקשת אפוא היא שהמחוקק הישראלי בחר במודע לאמץ את עילת המחיר המופרז בחוק התחרות. הכרה בעילת המחיר המופרז מתיישבת אף עם תכליתו של חוק התחרות: מדובר בכלי נוסף בארגז הכלים שנועדו להתמודדות עם כשלים תחרותיים בשוק מונופוליסטי. תמחור מופרז פוגע ברווחת הצרכנים ותורם ליוקר המחיה בישראל. גם אם יש באכיפת האיסור על קביעת מחיר מופרז משום התערבות חיצונית במחיר השוק – בשונה מפיקוח על מחירים, מדובר בהתערבות המונחית על ידי שיקולים תחרותיים גרידא. תמחור מופרז מאלץ צרכנים שהיו קונים את המוצר במחיר תחרותי אך לא במחיר מופרז, לשנות את סל הצריכה שלהם ולהסתפק במוצרים שהם פחות מעוניינים בהם. זהו כשל חברתי ממשי. נוסף על כך, צרכנים שבכל זאת רוכשים את המוצר למרות המחיר המופרז נדרשים לשלם עליו מחיר גבוה מהמחיר התחרותי – כך שבעל המונופולין נמצא מתעשר על חשבונם של הצרכנים. במקרים שבהם התחרות בשוק לא הצליחה לרסן את בעל המונופולין ולמנוע את הפגיעה בצרכנים – נדרשת אכיפת האיסור על גביית מחיר מופרז. יחד עם זאת, יש לתת את הדעת אף לסכנות הפוטנציאליות הכרוכות באכיפתו כמו גם לקשיים הטמונים באכיפה המוסדית והפרטית. החששות מפני יישום שגוי של העילה מתמקדים בהשלכות השליליות של התערבות במנגנון השוק החופשי ושל קביעה בדיעבד של רמת המחירים בשוק. קושי נוסף שמתעורר בקשר עם יישום העילה הוא הקושי לקבוע היכן בדיוק עובר קו הגבול בין מחיר גבוה למחיר גבוה שהוא בלתי הוגן. בנוסף, המשק הישראלי הינו משק קטן בכל קנה מידה שהוא, המתאפיין בכלכלה ריכוזית וכן בהיסטוריה של התערבות ממשלתית מאסיבית במשק, הן מבחינה רגולטורית הן מבחינת אחזקות של המדינה בתאגידים ובמונופולים המובילים. חוסר היציבות הביטחוני באזור מעיב על חדירת מתחרים ומשקיעים חדשים מחו"ל, ובכך נותן אף הוא את אותותיו על הכלכלה הישראלית.

בנוסף לאמור, נקבע כי יש לאמץ מבחן דו-שלבי ליישום עילת המחיר המופרז, תנאי סף להחלת עילת המחיר המופרז יהיה היותה של הפירמה בעלת מונופולין בשוק הרלוונטי, והמבחן להתקיימות העילה יהיה מבחן דו-שלבי, הבוחן בשלב הראשון את מידת מופרזותו של המחיר, ובשלב השני נותן מקום לנסיבות שהביאו לקביעתו של מחיר זה בשוק. הנטל בשלב השני יעבור אל בעל המונופולין – להראות כי חרף היותו של המחיר מופרז, ישנם טעמים כלכליים המובילים למסקנה כי מחיר זה בכל זאת הוגן. את המבחן הדו-שלבי יש ליישם במלואו כבר בשלב אישור התובענה כייצוגית. במסגרת השלב השני של המבחן הדו-שלבי יש לתת את הדעת לשאלה כיצד הגבלות על מחירו של המוצר ישפיעו על המגוון, האיכות, הזמינות ומחיר המוצרים שיוצעו לצרכנים בעתיד.  יש מקום לבחון אף אם המחיר המופרז הוא תוצאה של ניצול לרעה של כוח מונופוליסטי, או שמא הוא נובע מסיבה לגיטימית אחרת. בעניין דנן, בית המשפט המחוזי הגיע לכלל מסקנה כי המשיב עמד בנטל המוטל עליו להוכיח כי קיימת אפשרות סבירה שהתובענה הייצוגית תוכרע לטובת הקבוצה. מסקנה זו נסמכה על שלושה נתונים מצטברים. נתון ראשון, הוא שהחברה נמנעה מלגלות מידע הדרוש לבירור עילת המחיר המופרז, ועל כן נטל ההוכחה המונח לפתחו של המשיב בשלב האישור היה נמוך. נתון שני, הוא שלחברה יש נתח שוק משמעותי בשוק משקאות הקולה, ועל כן בית המשפט המחוזי היה נכון להסתפק באינדיקציה פחות חזקה לתמחור בלתי הוגן מצידה. נתון שלישי, הוא שקיים פער משמעותי בין מחיר המוצר לבין מחירי מוצריהן של המתחרות, ודי בפער המחירים הקיים בין המוצר למוצרי המתחרות כדי להצדיק את אישור התובענה כייצוגית. נקבע כי לא היה מקום לקשור בין נכונות החברה לגלות מידע ובין רף ההוכחה הנדרש בשלב האישור. קונסטרוקציה זו, הקושרת בין היקף גילוי המסמכים ורף ההוכחה בשלב האישור, אינה עולה בקנה אחד עם ההסדרים הקבועים בחוק תובענות ייצוגיות ואף לא עם תכליתו של החוק. בכל הנוגע להליך של גילוי מסמכים – הליך זה נועד להתגבר על פערי הכוחות המשמעותיים ועל פערי המידע המובנים הקיימים בין הצדדים בבקשה לאישור תובענה כייצוגית. עם זאת, קיים חשש שהליכי הגילוי יהפכו ל"מסע דיג" להשלמת תשתית עובדתית שחסרה בבקשה לאישור תובענה כייצוגית ויאפשרו שימוש לרעה בכלי הייצוגי. הערכאה הדיונית אינה יכולה להתפרק מסמכותה להכריע בסוגיה של הליכי הגילוי, ולמסור את כוח ההכרעה בעניין זה לידי המשיבה בבקשת האישור. היעדרם של הליכי גילוי מסמכים, וההנמכה המשמעותית של רף ההוכחה, רוקנו למעשה את שלב האישור מתוכן. כל אותן שאלות עובדתיות ומשפטיות בנוגע למופרזותו והוגנותו של מחיר המוצר, שנדרש היה לברר כבר בשלב האישור כמפורט לעיל, למעשה גולגלו בהחלטת האישור לשלב הדיון בתובענה לגופה. התוצאה הינה שהתובענה אושרה כייצוגית בעילת מחיר מופרז על יסוד תשתית ראייתית דלה ובלתי מספקת. משנקבע כי לא ניתן היה להנמיך את רף ההוכחה בשלב האישור כפי שנעשה, אין מנוס מהחזרת הדיון לבית המשפט המחוזי על מנת שידון ויכריע בבקשת הגילוי ובבקשת האישור בהתאם לאמות המידה שנקבעו. ויובהר: החזרת הדיון לבית המשפט המחוזי נדרשת משום שלא הונח בסיס ראייתי לקביעה שעילת המחיר המופרז הוכחה לכאורה.

לסיכום,  הדיון הוחזר לבית המשפט המחוזי.

המבקשת יוצגה ע"י: עו"ד מוטי ארד; עו"ד אמיר ונג; עו"ד בועז סיטי; עו"ד מעין ברונשטיין

המשיב יוצג ע"י: עו"ד רנן גרשט; עו"ד אופיר נאור; עו"ד שנהב יעקב; עו"ד שחר בן מאיר; עו"ד יצחק אבירם

היועמ"ש יוצג ע"י: עו"ד לימוד פלד

רע"א  1248/19

הרשמה לניוזלטר
באפשרותכם להירשם לניוזלטר תקדין ולהתעדכן באופן יומי בחדשות המשפטיות החמות ביותר, בתקצירי פסקי הדין החשובים ביותר שניתנו לאחרונה, בעידכוני החקיקה ובעוד מידע חשוב. כל שעליכם לעשות הוא להקליד את כתובת הדוא"ל שלכם ותקבלו את הניוזלטר לתיבת הדואר שלכם.
הרשם עכשיו
תקדין
תקדין בטוויטר
/HashavimCmsFiles/images/banners/banner-commit2022.jpg
17 | S:119
קומיט וכל טופס במתנה