בג"ץ פסק כי בהיעדר נסיבות מיוחדות, השרים אינם רשאים להורות על הארכת פטור מהיטל השבחה שניתן על-ידם, במטרה לעודד פרויקטים של פינוי בינוי. השיקול שעניינו קידום פרויקטים של פינוי בינוי ניטל מהשרים והועבר אל הרשות המקומית, המוסמכת לשקול מתן פטור מהיטל השבחה בפינוי בינוי משיקולי כדאיות כלכלית
במוקד העתירות דנן החלטת השרים שלא להאריך או לחדש את צו התכנון והבניה (פטור מהיטל השבחה) (הוראת שעה מס' 10). העותרות הן חברות המקדמות פרויקטים של התחדשות עירונית, בדרך של פינוי בינוי, במרכז העיר בת-ים - 'מתחם הגיבורים'. השרים, בהסכמת עיריית בת-ים, הכריזו על מתן פטור מהיטל השבחה. הצו ניתן עד 09/22. בהמשך, החליטה מועצת העיר בת-ים להאריך את תוקף ההכרזה לתקופה של חמש שנים נוספות, ואולם, השרים סירבו להאריך את תוקפו של הצו.
לעמדת משיבי הממשלה, במסגרת תיקון 133 לחוק התכנון והבניה נקבע הסדר מקיף ומפורט, לפיו הסמכות לפטור מתחמי פינוי בינוי מהיטל השבחה הועברה לידי הרשות המקומית.
כב' השופט ח' כבוב פסק בדעת רוב (איליו הצטרפה כב' השופטת י' וילנר כנגד דעתו החולק של כב' השופט י' עמית) כי יש לדחות את העתירות. במסגרת תיקון 133 הוּספה הוראת מעבר ביחס לתחולת סעיף 3א לתוספת, אשר קובעת כי, ככלל, ההסדר החדש יחול גם על תכנית פינוי בינוי שאושרה לפני 05/22, כבעניין דנן, זאת, בכפוף לכך שאם ניתן צו בהתאם לסמכות השרים מכוח סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית – אזי "יחול האמור בצו". העותרות מבקשות לקבל את פרשנותן שלפיה, מחד גיסא, הפטור מהיטל השבחה שנקבע בצו – ייוותר על כנו, ומאידך גיסא, תוקף הצו יתפוגג כאילו מעולם לא היה. ואולם, לשון הוראת המעבר פשוטה למדי, והיא אינה מותירה מקום רב לספק כי במקרים שבהם ניתן צו עובר ל-05/22, יחול כל האמור בצו – עַל קִרְבּוֹ וְעַל כְּרָעָיו – ובכלל זאת, תחול גם ההוראה בדבר תוקפו. התפיסה היא כי יש לבחון מעת לעת את ההצדקה לקיומו של פטור מהיטל השבחה, בהתאם לשינוי הנסיבות. פרשנות העותרות חותרת תחת תכלית זו, כאשר היא מבקשת להחיל את הפטור הקבוע בצו ללא מגבלת זמן, וללא בחינה עיתית בדבר קיומה של הצדקה למתן פטור כאמור. אף העותרות לא סברו כי תוקפו של הצו הוארך מעצמו במסגרת הוראת המעבר, שכן הן פנו אל השרים, לא אחת, בבקשה כי אלו יאריכו את תוקף הצו. ככל שבפי העותרות טענה ביחס לכך שהן פטורות מהיטל השבחה, להבדיל מטענה באשר לחובת השרים להאריך את הצו, מקומה של טענה זו להתברר בפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה.
זאת ועוד, נקבע כי אין מחלוקת כי גם לאחר תיקון 133, קיימת לשרים סמכות להורות בצו, בהסכמת הרשות המקומית הרלוונטית, על פטור מהיטל השבחה בנוגע ל"מקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו" (סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית). עם זאת, לטענת משיבי הממשלה, לאחר תיקון 133, "אין עוד לשרים סמכות לעשות שימוש בסמכות הסל הקבועה בסעיף הפטור הכללי לצורך מתן פטור מהיטל השבחה במתחמי פינוי בינוי". לשיטת משיבי הממשלה, השרים אינם מוסמכים להורות על הארכת תוקף צו הפטור, שכן לשרים אין סמכות ליתן פטור מהיטל השבחה כאשר מדובר במתחמי פינוי בינוי. אכן, תיקון 133 נועד להביא לכך שההחלטות בדבר היטל ההשבחה שיחול במתחמי פינוי בינוי, יתקבלו בצורה שוויונית ומתוך חשיבה על צרכי האזור ומאפייניו כמכלול. חשיבותו של ההסדר החדש איננה רק בהגברת השוויון והקטנת החשש מפני קבלת החלטות לא ענייניות, אלא גם בכך שהיא מגבירה את היציבות והוודאות הנדרשות למשקיעים על מנת לקבל החלטה מושכלת, מראש, בדבר השקעה בפרויקטים שונים. עם זאת, השאלה היא האם קיימת לשרים סמכות להורות, בנסיבות מיוחדות, כי משטר היטל ההשבחה שחל על מתחמי פינוי בינוי באזור מסוים, אינו מתאים למתחם מסוים בשל מאפייניו הייחודיים. המחוקק סבר כי יש להותיר לשרים שיקול דעת רחב ביחס לאותם מקרים חריגים, שבהם יש צורך לסטות מהכלל בדבר גובה היטל ההשבחה. אם כן, אין זה ברור, מדוע יש להניח, באופן אפריורי, כי במתחמי פינוי בינוי לא ייתכנו מקרים חריגים שבהם תהא הצדקה לסטות מברירת המחדל שנקבעה על-ידי הרשות המקומית, מטעמים שאינם קשורים בכדאיות הכלכלית של ביצוע פרויקט פינוי בינוי באותו מתחם.
יתרה מזו, נקבע כי סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית, כנוסחו היום, מסמיך את השרים להכריז בצו, בהסכמת הרשות המקומית הרלוונטית, על פטור מהיטל השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו, וזאת גם כאשר מדובר במתחם שהוכרז כמתחם פינוי בינוי. ככל שיחפוץ המחוקק לשלול לחלוטין את סמכות השרים להורות על פטור מהיטל השבחה בכל הנוגע למתחמי פינוי בינוי – פתוחה בפניו הדרך לסייג את 'סמכות הסל' הקבועה בסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית. גם לעמדת משיבי המדינה, הטענה איננה כי השרים אינם מוסמכים, אף פעם, להורות על פטור מהיטל השבחה ביחס למתחמי פינוי בינוי, אלא שכאשר השרים באים לבחון את האפשרות ליתן פטור מהיטל השבחה, הם אינם מוסמכים להביא במניין שיקוליהם את העובדה שהמתחם הוכרז כמתחם פינוי בינוי. מקובלת עמדת משיבי הממשלה, לפיה הרשות המקומית היא זו שהוסמכה, במסגרת תיקון 133, לשקול את השיקול שעניינו עידוד וקידום פרויקטים של פינוי בינוי. על כן, כאשר השרים מתבקשים להכריז בצו על פטור מהיטל השבחה ביחס למתחמי פינוי בינוי – הם אינם מוסמכים להביא במניין שיקוליהם את העובדה שמדובר במתחם פינוי בינוי, כטעם שבגינו יש להורות על מתן פטור מהיטל השבחה. שכן, עובדה זו נלקחה כבר בחשבון על-ידי הרשות המקומית, שהחליטה את שהחליטה ביחס לגובה היטל ההשבחה שיחול על האזור כולו. במסגרת תיקון 133 הורה המחוקק כי הרשות המקומית תהיה הרשות המוסמכת לשקול מתן פטור מהיטל השבחה על בסיס שיקולים שעניינם בעידוד ובקידום פרויקטים של פינוי בינוי בהיבטים של כדאיות כלכלית. כלומר, המחוקק קבע הסדר ייחודי אשר מביא בחשבון את חשיבות קידומם של פרויקטים מסוג של פינוי בינוי, תוך קביעת ברירת מחדל של תשלום רבע ההשבחה. לצד זאת, הרשות המקומית הוסמכה לשקול את מאפייני האזורים השונים שבתחומה ולסטות, באופן אזורי, מברירת מחדל זו. ברי כי לא מדובר בשיקול שיכול להילקח בחשבון פעם נוספת על-ידי השרים. ההסדר החדש שנקבע בתיקון 133 משפיע על טיב השיקולים שמוסמכים השרים להביא במניין שיקוליהם בבואם להורות על פטור מהיטל השבחה, כאשר השיקול שעניינו קידום פרויקטים של פינוי בינוי ניטל מהשרים והועבר אל הרשות המקומית. לפיכך, בהיעדר נסיבות מיוחדות, השרים אינם רשאים להורות על הארכת פטור מהיטל השבחה אשר ניתן על-ידם, בעבר, במטרה לעודד קידום פרויקטים של פינוי בינוי.
מהלכה למעשה, נקבע כי בעניין דנן, לא הניחו לפתחם של השרים כל שיקול ייחודי שיש בו כדי להצדיק סטייה מקביעת הרשות המקומית ביחס לאזור כולו. טענותיהן בדבר ההצדקה ליתן להן פטור מהיטל השבחה, ממוקדות בחשיבות הרבה הנודעת לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית. ברם, שיקול זה, עם כל חשיבותו, נמסר לידיה של הרשות המקומית וזו – לאחר ששקלה את הדברים – החליטה כי אין בשיקול זה כדי להצדיק מתן פטור מהיטל השבחה ביחס לאזור כולו. בנסיבות אלו, בצדק נטען על-ידי משיבי הממשלה כי העובדה שהעותרות מבקשות לקדם תכנית פינוי בינוי, כשלעצמה, אינה יכולה להוות שיקול שהשרים מוסמכים לשקול בבואם להורות על מתן פטור מהיטל השבחה במתחם. הוער כי מוטב היה אילו השרים היו מדייקים את החלטתם, ומבהירים כי הם אינם רשאים לשקול את השיקול שעניינו בכך שמדובר במתחם פינוי בינוי, להבדיל מטענה שהם אינם מוסמכים להורות על הארכת צו הפטור במתחם של פינוי בינוי. כב' השופט י' עמית סבר בדעת מיעוט כי יש לקבל את העתירה ולקבוע שהשרים מוסמכים ליתן פטור מהיטל השבחה בפרויקטים של פינוי בינוי מכוח סמכותם לפי סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לחוק, ויש להביא את בקשותיהן של העותרות להארכת תוקפו של צו הפטור שניתן לגבי המתחמים מושא העתירה, לבחינה מחדש על ידי השרים, זו הפעם לגופן.
לסיכום, העתירות נדחו.
העותרת בבג"ץ 5989/22 יוצגה ע"י: עו"ד עופר גראור; עו"ד דנה שהרבני-נחמן; העותרות בבג"ץ 7400/22 יוצגו ע"': עו"ד גלית שיצר; עו"ד אילת חותה; עיריית בת ים יוצגה ע"י: עו"ד מיכל אגסי; עו"ד יעקב ברכה
משיבי הממשלה יוצגו ע"י: עו"ד יצחק ברט; עו"ד אבי מיליקובסקי
