העליון קבע כי ביה"ד לעבודה הינו הערכאה בעלת הסמכות העניינית לדון בתובענה ייצוגית נגד המוסד לביטוח לאומי. אכן תובענות ייצוגיות נגד רשויות יידונו בביהמ"ש המינהלי, אולם לביה"ד ניתנה סמכות שיפוט ייחודית בתביעות נגד המל"ל בקשר עם תשלום דמי ביטוח, בהינתן מומחיותו בענייני עבודה וביטחון סוציאלי
השאלה שבמוקד ההליך דנן הינה איזו ערכאה היא בעלת הסמכות העניינית לדון בתובענה ייצוגית המוגשת נגד המוסד לביטוח לאומי, בטענה לגביית יתר של דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות - האם בית הדין לעבודה או בית המשפט לעניינים מינהליים. הסוגיה התעוררה במסגרת דיון בבקשה לאישור תובענה כייצוגית שהוגשה נגד המוסד לביטוח לאומי, בשל גביית דמי ביטוח לאומי בגין הכנסות פסיביות בחברות משפחתיות המיוחסות ליחיד. בית המשפט המחוזי קבע כי הסמכות לדון בבקשת האישור נתונה לו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, ובתוך כך דחה את בקשת המל"ל להעביר את הדיון לבית הדין האזורי לעבודה. בגדרי החלטת בית המשפט המחוזי נדחתה אף בקשת המל"ל לסלק את בקשת האישור על הסף בשל מעשה בית דין. ומכאן הבקשה למתן רשות ערעור דנן.
לטענת המל"ל, בית הדין האזורי לעבודה הוא בעל הסמכות העניינית לדון בבקשת האישור, וכי פסק הדין שניתן בעניין נחושתן (ב"ל 64018-11-16 ) יוצר השתק עילה שמחייב את סילוק בקשת האישור על הסף מחמת מעשה בית דין.
לעמדת המשיבים, הבקשה היא ניסיון נוסף מני רבים של המל"ל להימנע מבירור בקשת האישור לגופה, וזאת כחלק ממדיניות מכוונת של עיכובים ובקשות שווא. מדובר בהתנהלות מניפולטיבית וניסיון ל"פורום שופינג" שאיננו ראוי כלל, ובפרט לא ראוי מצד רשות ציבורית.
כב' השופטת ע' ברון פסקה כי יש לקבל את הבקשה למתן רשות ערעור, לדון בה כבערעור ולקבלו באופן חלקי, כך שהחלטת בית המשפט המחוזי לעניין הסמכות העניינית תבוטל, והדיון בבקשת האישור יועבר לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב. כפועל יוצא מכך, תבוטל גם ההחלטה ככל שהיא נוגעת לבקשת הסילוק ולטענת ההשתק, וטענות הצדדים בעניין זה יהיו שמורות להם במסגרת הדיון שיתקיים בביה"ד. בית המשפט המחוזי סבר כי ב"תחרות הסמכויות" שבין ביה"ד לעבודה ובין ביהמ"ש המינהלי - ידו של האחרון על העליונה; וזאת משלושה טעמים עיקריים: "אופייה" המינהלי של בקשת האישור, שבירורה מצוי בתחום המומחיות של ביהמ"ש המינהלי, כלליותה של הוראת סעיף 5(ב)(1) לחוק תובעניות ייצוגיות, לעומת סעיף 5(ב)(2) שבו נקבעה הוראה ספציפית, והעובדה שסעיף 24(א)(5) לחוק בית הדין לעבודה איננו מנוי בפרט 10 לתוספת, ומשכך לגישת ביהמ"ש המחוזי אין לביה"ד סמכות עניינית לדון בתובענות ייצוגיות המוגשות נגד המל"ל. מדובר בשתי הוראות חוק שלשונן כפשוטה יוצרת התנגשות: האחת, הוראת סעיף 24(א)(5) לחוק בית הדין לעבודה, שלפיה - בשילוב עם סעיף 391 לחוק הביטוח הלאומי - ביה"ד הוא בעל סמכות ייחודית לדון בתביעות נגד המל"ל בקשר עם תשלום דמי ביטוח. השנייה, הוראת סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, שלפיה בהתמלא התנאים המפורטים בסעיף, בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות תוגש לביהמ"ש המינהלי.
בהמשך לאמור, נקבע כי ניסיון ליישוב סתירה בין דברי חקיקה שונים ייעשה בשני שלבים עיקריים. בשלב הראשון יש לפרש כל נורמה בפני עצמה ולבחון אם אמנם קיימת סתירה ביניהן, ובשלב השני ולהכריע איזו נורמה גוברת על רעותה. לפי כללי ברירת הדין, ברירת המחדל היא שהנורמה המאוחרת גוברת על הנורמה המוקדמת. לכלל שלפיו החוק המאוחר גובר על המוקדם ישנו סייג- אם החוק המוקדם הוא חוק ספציפי, ואילו החוק המאוחר הוא חוק כללי ביחס לסוגיה הרלוונטית - החוק הספציפי יגבר על החוק הכללי. נקודת המוצא היא העובדה שבתי הדין לעבודה הוקמו כאכסניה לדיון בהליכים הקשורים לעבודה ולביטחון סוציאלי, מתוך שאיפה לרכז בערכאה אחת סכסוכים הנובעים מאותה מערכת חוקים וכללים, ומתוך תפיסה כי הכרעה בעניינים אלה מצריכה מומחיות משפטית מיוחדת ומסגרת דיונית המבטיחה הליכים מהירים ונגישים. לבית הדין לעבודה ניתנה סמכות שיפוט ייחודית ברשימה מוגדרת של עניינים, ובין היתר בתביעות נגד המל"ל בקשר עם תשלום דמי ביטוח. בהינתן אותה מומחיות מיוחדת של ביה"ד לעבודה בענייני ביטחון סוציאלי, אין מקום לפרש את סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות כהסדר המסיג את גבול הסמכות הייחודית של ביה"ד וגורע ממנה. ביחס שבין סעיף 5(ב)(1) לחוק תובענות ייצוגיות לבין סעיף 5(ב)(2), האחרון הוא ההסדר הספציפי. סעיף 5(ב)(1) לחוק תובענות ייצוגיות נועד בעיקרו להבהיר כי הסמכות העניינית לדון בבקשת האישור נקבעת לפי שווי התובענה הייצוגית בכללותה. לעומתו, סעיף 5(ב)(2) נועד ליצור הסדר ייחודי שמרכז תובענות ייצוגיות נגד רשויות בביהמ"ש המינהלי, ככל שהן עומדות בתנאים שנקבעו בסעיף זה.
זאת ועוד, נקבע כי קושי נוסף שמעוררת החלטת בית המשפט המחוזי הוא יצירת מצב של חוסר הלימה בין תביעה אישית ובין תובענה ייצוגית בכל הנוגע לסמכות העניינית. מדובר במצב שבו התביעה האישית מתבררת בביה"ד לעבודה, בעוד התובענה הייצוגית באותו עניין נדונה במערכת אחרת, של בתי המשפט המינהליים. במצב דברים שבו תביעה אישית מתבררת בביה"ד לעבודה ותובענה ייצוגית מתבררת בביהמ"ש המינהלי, היחס בין החלטותיהן של כל אחת מהערכאות איננו ברור, מה שמעורר חשש להכרעות סותרות ולניהול הליכים בניסיון להכריע ביניהן. אין מקום להניח כי בעת שחוקק חוק תובענות ייצוגיות המחוקק שיער לעצמו מצב מעין זה ובחר להשלים עימו. אכן, בקשת האישור מעוררת שאלות בעלות אופי מינהלי. אך אין הדבר מוביל בהכרח למסקנה כי יש לבררה בביהמ"ש המינהלי. ראשית, משום שביה"ד לעבודה דן ומכריע לא אחת בסכסוכים המעוררים שאלות מתחום המשפט המינהלי. בפסיקה הובהר כי ביה"ד מוסמך ואף נדרש להפעיל את כללי המשפט הציבורי, ככל שאלה רלוונטיים להכרעה בשאלות העומדות לפתחו. ולראיה - עניינם הפרטני של המשיבים מעורר שאלות זהות לאלה שביסוד בקשת האישור, ואין חולק כי אילו הייתה מוגשת על ידם תביעה אישית הסמכות לדון בה הייתה נתונה לביה"ד, שהיה מכריע בה כחוכמתו, ובתוך כך עשוי היה לנקוט עמדה בסוגיות בעלות אופי מינהלי. יתרה מכך, בקשת האישור אמנם טומנת בחובה סוגיות מינהליות, אך היא מעוררת גם שאלות מתחום הביטחון הסוציאלי, ובכלל זה שאלות הנוגעות לפרשנות חוק הביטוח הלאומי שלהן השלכות על ציבור רחב של מבוטחים. בירור בקשת האישור או התובענה הייצוגית עצמה יחייב הכרעה בשאלות אלה, שהמחוקק ראה חשיבות שיוכרעו על ידי ביה"ד לעבודה - ומשכך העניק לו סמכות ייחודית. בבואנו לפרש את ההסדר החקיקתי יש לתת לעובדה זו משקל משמעותי. כל זאת, מבלי לגרוע מסמכותו של ביהמ"ש המינהלי להידרש ולהכריע בשאלות מתחום דיני העבודה והביטחון הסוציאלי, ככל שאלה מתעוררים במסגרת הליכים המתבררים לפניו.
יתרה מזו, נקבע כי ההכרעה לעניין הסמכות העניינית בעניין דנן, מקיפה את כלל הבקשות לאישור תובענות ייצוגיות נגד המל"ל שבאות בגדרי סעיף 24(א)(5) לחוק בית הדין לעבודה. משכך, המשקל שיש לייחס לאופי המינהלי של בקשת האישור המסוימת דנא הוא מוגבל. הן משום שלא ניתן להעריך את היקף הסוגיות המינהליות שעשויות להתעורר במסגרת הדיון בתובענות ייצוגיות אחרות המוגשות נגד המל"ל, הן משום שההכרעה בסוגיית הסמכות העניינית לדון באותן תובענות צריכה להיות ברורה ואחידה. מצב שבו הסמכות העניינית תיקבע לפי "מידת המינהליות" שמעוררת כל תובענה איננו רצוי, וחוטא לבהירות המצופה מכללי הסמכות העניינית. באשר לטענת המשיבים שלפיה המל"ל עושה שימוש סלקטיבי בסוגיית הסמכות העניינית לצרכיו, במטרה לעכב את בירור התובענה, הרי שעל פניו, דומה שיש ממש בטענה זו, בין היתר בשל פער הזמנים בין מועד הגשת בקשת האישור על ידי המשיבים, לבין מועד הגשת הבקשה להעברת הדיון שהגיש המל"ל בנימוק של חוסר סמכות עניינית. נוסף על כך, נראה שהמל"ל לא פרס את התמונה המלאה באשר להיקף התובענות הייצוגיות המתנהלות בבתי המשפט המינהליים לעומת אלה המתנהלות בבתי הדין לעבודה, זאת באופן שאינו מתיישב עם טענותיו בבקשה למתן רשות ערעור, ועם חובת תום הלב המוגברת שחלה עליו כרשות שלטונית. חרף הקשיים שמעוררת התנהלות המל"ל, אין בכך כדי להוביל לדחיית הבקשה למתן רשות ערעור. זאת הן בשל החשיבות של הסדרת סוגיית הסמכות העניינית, הן בשל העובדה כי הכרעה ברורה בסוגיית הסמכות, שתשליך על כלל הבקשות לאישור תובענות ייצוגיות נגד המל"ל, תסתום מעתה ואילך את הגולל על "שימוש אסטרטגי" בטענת הסמכות העניינית. אשר לטענת ההשתק שביסוד בקשת הסילוק, שנדחתה על ידי בית המשפט המחוזי ושהבקשה דנן נסבה גם עליה - משהובהר כי שומה על בקשת האישור להתברר בביה"ד לעבודה, מן הראוי שגם נושא ההשתק יידון באותה ערכאה, לא כל שכן משעה שטענה זו נשענת על פסק הדין בעניין נחושתן שיצא מלפני ביה"ד האזורי ואושרר על ידי ביה"ד הארצי. על כן החלטת בית המשפט המחוזי בבקשה לסילוק על הסף מבוטלת, כאשר טענות הצדדים בעניין זה שמורות להם, וביה"ד יכריע בהן כמיטב שיקול דעתו. נפסק כי הסמכות העניינית לדון בבקשות לאישור תובענות ייצוגיות המוגשות נגד המוסד לביטוח לאומי ובאות בגדרי סעיף 24(א)(5) לחוק בית הדין לעבודה, ובהן בקשת האישור דנן - נתונה לבית הדין האזורי לעבודה. עמדה זו תחול על בקשת האישור שבמוקד ההליך דנא, על בקשות לאישור תובענות ייצוגיות שיוגשו מעתה והלאה, ועל הליכים ייצוגיים רלוונטיים שעוכבו עד להכרעה בבקשה למתן רשות ערעור, ככל שישנם. לנוכח תרומתו של ההליך לבירור הסוגיה העקרונית, וכן התנהלות המוסד לביטוח לאומי, לא ייעשה צו להוצאות.
לסיכום, הבקשה למתן רשות ערעור מתקבלת וכמוה גם הערעור.
המבקש יוצג ע"י: עו"ד מוטי ארד; עו"ד מיקה שלו
המשיבים יוצגו ע"י: עו"ד רון דרור; עו"ד אופיר מנצ'ל; עו"ד קארין וינשטיין
