שלח לחבר
דף הבית > חדשות משפטיות > בג"ץ על חשיבות הפיקוח הפרלמנטרי על התקציב וגבולות הדין הקיים

חדשות

בג"ץ על חשיבות הפיקוח הפרלמנטרי על התקציב וגבולות הדין הקיים, צילום: pixabay
בג"ץ על חשיבות הפיקוח הפרלמנטרי על התקציב וגבולות הדין הקיים
27/05/2024, עו"ד שוש גבע

בג"ץ דחה עתירה שביקשה להורות לממשלה לאפשר לחברי הכנסת צפייה ישירה במערכת לניהול התקציב. ישנה חשיבות ליכולתה של הכנסת לפקח על השימוש שעושה הממשלה בכספי הציבור, אך לפי הוראות הדין הקיים, לא ניתן להורות על הסעד המבוקש. רצוי שחברי הכנסת יקבלו מידע מלא בזמן אמת, אך הרצוי אינו המצוי

 

העותרים מבקשים להורות למשיבי המדינה ליתן לחברי הכנסת הרשאות לצפייה ישירה בנתונים הנוגעים לניהול השוטף של תקציב המדינה במערכת המרכב"ה הממשלתית. העתירה נוגעת לתוכנת המחשב שבה מנהלים משרדי הממשלה את המשימות השוטפות שלהם, ובין היתר את נושא התקציב – מערכת מרכב"ה (מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה). פרט לתקציב, המערכת מאפשרת ניהול של תחומים נוספים: לוגיסטיקה, ענייני כספים של המשרד, החוב הלאומי, קשרי לקוחות, משאבי אנוש, נדל"ן, רכב ועוד. כלומר, עסקינן במערכת המאגדת מידע רב ומשמעותי לצורך התנהלותם השוטפת של משרדי הממשלה. בכל הנוגע לתקציב, מערכת המרכב"ה כוללת נתונים מפורטים, מרמת הסעיף התקציבי ועד לרמת ההוצאה הקונקרטית, וכן שאר נתונים תקציביים. המערכת נמצאת תחת אחריותו של המשיב 2, החשב הכללי במשרד האוצר. במטרה לשפר את יכולת חברי הכנסת לפקח על הממשלה, פנו העותרים לממשלה בניסיון ליצור גישה ישירה לחברי הכנסת לחלק מהנתונים במערכת המרכב"ה.

העותרים טוענים כי על מנת שחברי הכנסת, ובפרט חברי הכנסת החברים בוועדת הכספים, יוכלו לבצע כהלכה את מלאכת הפיקוח המוטלת עליהם ביחס לתקציב המדינה, עליהם לקבל מידע על ביצוע התקציב באופן מלא, מדויק, שוטף ובלתי מתוּוך. העותרים מבקשים להורות לממשלה ליצור לחברי הכנסת גישה ישירה למערכת המרכב"ה, שבה קיים המידע. על בית המשפט להכיר בקיומה של "זכות עיון פרלמנטרית", שהיא בעלת מעמד חוקתי, ולקבוע כי אי מתן גישה לנתוני המרכב"ה פוגע בזכות זו.

לעמדת הממשלה, לא ניתן למצוא עיגון בדין לזכות מוקנית של ועדות הכנסת לקבל גישה ישירה למערכת המרכב"ה. אף הכנסת סבורה כי אין על הממשלה חובה לחבר את חברי הכנסת ישירות למערכות המשמשות לעבודתה הפנימית. לגישת הממשלה, מתן גישה ישירה למערכת תחשוף בפני חברי הכנסת מידע רב גוני "שעוד לא מספר את הסיפור כולו", ושיש בו לפיכך תועלת פחותה לפעולות פיקוח. לעניין ההעברות התקציביות, נטען כי לחברי הכנסת עומדים כלים פרלמנטריים אחרים על מנת לקבל את המידע הדרוש להם, וכי יש בהם מענה למצבים שבהם הם סבורים שלא נפרשׂה בפניהם תשתית מספקת. בא כוח הכנסת הצטרף לעמדת הממשלה בעניין.

כב' השופט י' עמית פסק בדעת רוב (איליו הצטרף כב' השופט נ' סולברג, כנגד דעתו החולקת של כב' השופט ע' גרוסקופף), כי יש לדחות את העתירה. הדיון מתמקד ביכולתה האפקטיבית של הכנסת לפקח על השימוש שעושה הממשלה בכספי הציבור. נקודת המוצא היא כי הסעד המבוקש על ידי העותרים אינו מעלה חשש לחשיפת מידע פרטי או רגיש, וכי לחשב הכללי יש דרך טכנית להגביל את הרשאות הצפייה בנתונים, כך שגם אם תינתן לחברי הכנסת גישה למרכב"ה, לא יעמדו לנגד עיניהם נתונים מוגנים ותהליכים שטרם הבשילו. על שלושה דברים התקציב עומד – בבסיס הפירמידה ניצב חוק יסוד: משק המדינה, לאחריו חוק יסודות התקציב שהוא מעין "חוק מסגרת" ולאחריו חוקי התקציב השנתיים. יחד עם היותה הגוף המופקד על החקיקה בישראל, הכנסת היא גם המפקחת על פעילות הרשות המבצעת. נוכח הרוב שקיים לממשלה בקרב חברי הכנסת, הבטחת יכולתן של ועדות הכנסת לקיים פיקוח אפקטיבי על הממשלה היא בעלת חשיבות יתרה. כאשר הממשלה נוטלת התחייבות כספית או מחליטה על הוצאה מסוימת, היא עושה זאת בתפקידה כנאמן על כספי הציבור, ובמטרה לשרת את הציבור. הכנסת כמפקחת נדרשת להבטיח כי הממשלה ממלאת כיאות את תפקידה זה, ובתוך כך עליה לוודא כי הממשלה נוהגת באחריות פיסקלית וכי התקציב אכן מגשים את טובת הציבור. הממשלה נדרשת לקבל את אישור חברי הכנסת, נבחריו של הציבור, להוציא את הכספים בהתאם לסדר העדיפויות שנקבע על ידה, וזאת במסגרת חוק התקציב השנתי. אם הממשלה אינה מקבלת את אישורם של חברי הכנסת לחוק התקציב השנתי, היא אינה יכולה להמשיך לפעול והכנסת כולה מתפזרת. אם הממשלה מבקשת לערוך שינויים ברמת התוכנית ומעלה בתקציב שכבר אושר, היא נזקקת לאישור ועדת הכספים של הכנסת. בישראל קיימת חשיבות יתרה לפיקוח הפרלמנטרי על תקציב המדינה, וזאת בשל היותם של הליך אישור התקציב וניהול התקציב בפועל ריכוזיים בטבעם, וכוחה של הכנסת בעיצוב התקציב, ביחס לזה של הממשלה, הוא קטן.

בהמשך לאמור, נקבע כי על מנת שתוכל לפקח נאמנה על אופן מימוש תקציב המדינה, על הממשלה לנהוג כלפי הכנסת, וכלפי ועדת הכספים בפרט, בשקיפות גם במהלך שנת התקציב. ללא העברת מידע מגופי השלטון לא ניתן לקיים ביקורת אפקטיבית. המחלוקת בין הצדדים נוגעת למעשה לשאלת המידה והדרך שבהן ראוי כי המידע הרלוונטי יועבר לחברי הכנסת. העותרים מבקשים מידע מלא, מיידי וגולמי, שיתקבל על דרך של מתן גישה ישירה בזמן אמת למערכת המרכב"ה. המשיבים טוענים כי אין לעותרים זכות לכך או סמכות לדרוש זאת, וכי די בנוהל שגובש כדי לספק את צרכיהם. נתח משמעותי מהמידע התקציבי נגיש כבר היום לציבור, לפחות בכל הנוגע לתמיכות והתקשרויות. יחד עם זאת, דומה כי הדבר תלוי במידה רבה ברצונם הטוב של משרדי הממשלה, וכי יש משרדי ממשלה שאינם משקפים את המידע התקציבי באופן שוטף, ולעיתים אינם משקפים אותו כלל. כמו כן, נראה כי המידע מועבר על בסיס רבעוני לכל היותר. המבקש לצרוך מידע תקציבי נדרש לפנות לאתרי אינטרנט שונים, שבכל אחד מהם המידע מונגש באופן שונה ובלתי אחיד, והדבר מקשה על האפשרות לערוך ביקורת. לבסוף, המידע המשוקף בעניין התמיכות וההתקשרויות אינו משויך לתקנות, תכניות, תחומי פעולה וסעיפים שבמסגרתם בוצעה הפעולה הכספית, וגם בכך יש כדי להקשות על הליך הביקורת, ובחלק מהמקרים אף לסכלו כליל. "ידע הוא כוח", וגופים האוחזים במידע נוטים שלא לרצות לשקף אותו לאחרים, במיוחד במקום שבו אותם אחרים פועלים כמנגנוני ביקורת על פעולתם. אין בתשובת הממשלה טענות מהותיות של ממש באשר לסיבות שבגינן אין לאפשר לחברי הכנסת גישה לנתונים. רצוי וראוי שחברי הכנסת יקבלו מידע מלא ככל שניתן על פעולות תקציביות קונקרטיות שמתבצעות, גם בזמן אמת. אולם, הרצוי והדין אינם הולכים תמיד יד ביד, והרצוי אינו בהכרח גם המצוי.

זאת ועוד, נקבע כי על פי הוראות הדין הקיים, לא ניתן כיום להורות על הסעד המבוקש על ידי העותרים.  העותרים טוענים לקיומה של "זכות עיון פרלמנטרית" במעמד חוקתי. אף אם יונח כי זכות כללית מסוג זה קיימת וכי מדובר בזכות בעלת מעמד חוקתי, לא ניתן לגזור ממנה זכות ספציפית המקנה לחברי הכנסת או לוועדות הכנסת גישה ישירה למערכת המרכב"ה הממשלתית. כפי שציינה הכנסת, הפיקוח הפרלמנטרי "הקלאסי" מבוסס על דרישת מידע מהממשלה, להבדיל מהתחברות למערכות הניהול הפנימיות של הרשות המבצעת ו"שאיבה" של המידע הגולמי באופן ישיר ובלתי אמצעי. אף אם רצוי כי חברי הכנסת יקבלו גישה ישירה כאמור, לא ניתן ללמוד מן הדין הקיים על קיומה של זכות לקבל את המידע בדרך זו דווקא. ממארג ההוראות בחוק ובתקנון הכנסת לא נמצא מקור סמכות המקנה לחברי הכנסת או לוועדות הכנסת זכות לגישה ישירה למערכת המרכב"ה, והזכות לקבלת המידע אין משמעה זכות להתחברות למידע. משכך אין לראות את החלטת משרד האוצר שלא ליתן לחברי הכנסת גישה למערכת כבלתי סבירה. מחובתה הכללית של הממשלה לפעול בסבירות, לא ניתן לגזור חובה של הממשלה לחבר את חברי הכנסת באופן ישיר למערכת מחשוב פנימית שלה.

כב' השופט ע' גרוסקופף סבר בדעת מיעוט כי על  משיבי הממשלה לאפשר זכות גישה עקיפה בשלב הנוכחי. לצורך ביקורת אפקטיבית אין די בקבלת מידע מעובד בדיעבד, מנציגי הממשלה, אלא נדרש להעניק למשיבים גישה גם למידע גולמי בזמן אמת, דהיינו לנתוני תקציב עדכניים שלא עברו עיבוד. ככל שלא מתאפשרת גישה כזו, יכולת הביקורת של חברי הכנסת על פעילות הממשלה נפגעת בצורה משמעותית, שכן יכולים הם לבחון רק את ההסבר שמוסרת הממשלה – היא הגוף המבוקר – בדיעבד לפעולותיה, בהתאם למידע המעובד שבחרה למסור, אך לא את המתרחש בזמן אמת, ולא את אופן עיבוד נתוני הבסיס שעליהם נסמך ההסבר. חברי הכנסת עשויים לתרום לניהול אחראי ונבון של התקציב, בהקשר זה, שכן ישנן דרכים רבות לעבד מידע תקציבי, ומי שברשותו ידע מקצועי רלוונטי, עשוי ללמוד מנתונים גולמיים בזמן אמת מידע שאולי נעלם מנציגי הממשלה. גישה בלתי מתווכת למידע גולמי בזמן אמת היא כלי חיוני הדרוש לצורך פיקוח יעיל של חברי הכנסת ביחס לניהול התקציב על ידי משרדי הממשלה. בהינתן שכך, ונוכח חיוניותה של ההיחשפות השוטפת למידע כזה, אין כל סיבה לצמצם את סמכות ה"דרישה" המוזכרת בסעיף 64(א) לחוק הכנסת, כך שלא תתייחס למידע המועבר באופן מכוון ממערכות מידע כדוגמת מרכב"ה. יש להורות למשיבי הממשלה לאפשר בעת הזו לחברי הכנסת גישה עקיפה למרכב"ה, וזאת באמצעות חיבור מרכז המידע של הכנסת למערכת זו, תחת הרשאות צפייה פסיביות.

לסיכום, העתירה נדחית.

העותרים יוצגו ע"י: עו"ד חגי קלעי; המשיבים 3-1 יוצגו ע"י: עו"ד רן רוזנברג;  המשיבה  יוצגה 4 ע"י: עו"ד יצחק ברט

בג"ץ  9957/17

הרשמה לניוזלטר
באפשרותכם להירשם לניוזלטר תקדין ולהתעדכן באופן יומי בחדשות המשפטיות החמות ביותר, בתקצירי פסקי הדין החשובים ביותר שניתנו לאחרונה, בעידכוני החקיקה ובעוד מידע חשוב. כל שעליכם לעשות הוא להקליד את כתובת הדוא"ל שלכם ותקבלו את הניוזלטר לתיבת הדואר שלכם.
הרשם עכשיו
תקדין
/HashavimCmsFiles/images/banners/banner-commit2022.jpg
17 | S:87
קומיט וכל טופס במתנה